厘清排污主体责任，提高执法监管效能，服务企业环境管理 排污许可“一证式”管理作用逐渐显现

　　中国环境报记者郭薇

　　2018年是继续推进排污许可制改革的重要一年。生态环境部有关负责人表示：“在这项制度的框架已经初具规模的基础上，我们承前启后地完成了年度重点改革任务，国务院《控制污染物排放许可制实施方案》的顶层设计逐渐落地实现，‘一证式’的管理正开始发挥作用，改革的内生动力开始在实践中呈现，让我们更加清晰地看到了排污许可制度本身的先进性和生命力。”

　　责任归位，堵住监管漏洞

　　遍布城乡的城镇生活污水处理厂和各类工业废水集中处理厂是各流域重要的水污染物排放源。这一行业排污许可证申请与核发技术规范的编制组成员告诉记者，由于长期以来污水处理厂和管理部门、接管的企业、相关园区等单位责任边界不清，监管存在软肋和漏洞，导致污水处理厂未能很好地发挥预期作用，而排污许可制度改革一个重要的任务，就是要厘清并落实排污者的主体责任。

　　污水处理行业的排污许可制度改革在整个改革的推进过程中是极其典型又极为重要的一部分。按照计划，所有污水处理厂都将在2019年实现持证排污，为了打赢黑臭水体治理攻坚战，全国36个重点城市（直辖市、省会城市和计划单列市）又被要求提前一年完成这项任务。时间相当紧迫，在技术规范征求意见稿发布之后，生态环境部就组织了多次实地调研和试填报。

　　生态环境部环境影响评价与排放管理司有关负责人表示，污水处理厂有权也有责任查清楚自己的进水，虽然短时间内难以一步到位地查清每一类污染物的所有来源，但是需要迈出这一步，建立起机制。污水处理厂迫切需要把那些水量和水质足以对自身运行造成影响的工业进水查清楚，纳入监管，然后逐步完善全过程精细化管理。

　　在试填报过程中，污水处理厂管理人员发现，通过排污许可证管理平台，可以方便地查找服务区域内已经申领了许可证的企业，而从那些企业的许可证中，也能印证这些企业都排了些什么、排了多少、排放去向，方便了他们填报自己的许可证申请表。

　　发出第一张新版工业污水处理厂排污许可证的是宁夏回族自治区吴忠市环保局，原本并不在提前发证名单中的吴忠市第三污水处理厂迅速填好了排污许可证申请表，尤其是工业进水信息表，50家纳管企业的信息清晰明确，所属的行业、执行的标准、排放的水量、接入管网的经纬度一应俱全。

　　吴忠市环保局规划环评科科长杨瑞告诉记者，为了便于分清责任，同时也是为了防止企业排放的污染物对污水处理厂造成影响，吴忠市此前就已经要求园区污水处理厂和企业之间直接建立协议关系，明确企业排放的水量，以及各种污染物的限值，这就为企业迅速申报许可证提供了方便。

　　依证监管，效能提升、成本降低

　　生态环境部强调，要按照“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标排放一个行业”的思路，通过排污许可证的核发和证后监管查清固定污染源的家底，并真正“全覆盖”地管起来。

　　关中平原地处秦岭和北山山系之间，人口密集且大气污染物扩散条件欠佳，这里是汾渭平原大气污染防治攻坚战的一个主战场。为了打赢这场战役，陕西省将排污许可作为一个“抓手”，不仅部署重点排污单位提前发证，也开拓性、创造性地推进了依证监管的地方实践。

　　在发证后的日常检查中，陕西省发证部门使用的工具主要是“一张表”。“一张表”分行业进行设计，将排污许可证产污、治污、排污的关键参数进行提取，并将其用于现场检查，能够帮助现场检查人员快速发现排污设备设施、污染治理水平等存在的与许可证内容不符的问题。

　　陕西省生态环境厅总量处处长张清香向记者介绍，去年陕西省组织技术力量对已取得排污许可证的13个行业348家排污单位进行了全覆盖检查。检查过程中，技术人员对照排污许可证的“一张表”，发现了多家企业存在瞒报、漏报、不按证排污等各类问题，归纳整理之后移交给了执法部门，为环境执法提供了清晰的线索和证据。

　　为了实现对排放量合规开展快速有效的证后监管，陕西省在咸阳等地建立了试点，开始探索“审计式”证后执法检查，通过执行报告的审计，发现问题和线索移交执法部门，减少基层执法人员的执法难度，提高监管效能，降低监管成本。

　　排污许可证核发之后，保障执行是改革成败的关键。全国各地生态环境部门纷纷强化了证后监管的工作。上海市依靠监管、监测、监察的“三监联动”机制，以信息化工具为手段，通过应用移动执法、移动监测系统实现证后监管系统的联动，实现了对持证企业的闭环管理。一个简单明了的排污口二维码，成为“一键呈现”许可证要求的“法宝”。2018年，上海市对钢铁、水泥、石化等13个行业组织开展专项检查，严厉打击相关行业企业无证排污和不按证排污等行为，发现并上报了问题126项。

　　在河北省，每核发完一个行业，生态环境厅就将不予核发的企业名单移交省环境综合执法局进行现场执法，一旦发现企业存在无证排污行为，立即依法查处。对于证后核查发现的违法问题线索，及时移交省环境综合执法局赴现场进行核实，并依法处理。通过许可证与执法的有效衔接，实现了核发一个行业、清理一个行业的目标。

　　北京、海南、安徽、福建、广东、广西等多地核发部门和监察执法部门也都开始密切配合，形成合力，组织对发证质量和执行报告开展抽查，从“重发证”向“发管并重”转移，积极开展排污许可证后监管工作。

　　制度融合，实现“一证式”管理

　　“排污许可制的建立是归一，不是加一。”海南省生态环境厅有关负责人说，以往的固定源管理制度存在各行其是的问题，不仅增加了行政成本，也增加了企业负担。而排污许可制是固定污染源的基础核心制度，它是一个整合各项制度的“底座”，让法律法规对一个企业提出的所有的环保要求衔接融合到一个证上来，让信息和数据共享都到一个高效的统一平台上来。

　　当然，衔接和融合并不是把所有要求汇总到一起那么简单。在发证和监管的过程中，各种历史遗留问题、制度之间的矛盾和法律法规的缺失地带都开始暴露了出来。

　　为了彻底打通“一证式”管理，海南省发挥了海岛较为灵活的特点和经济特区的优势，在2018年全力推进地方排污许可条例的立法和统一的信息平台建设工作。如何确定排污许可证的核心基础地位，如何保障各项制度衔接融合，是立法的重点和关键。参与立法的专家团队从2018年上半年开始，就与证后监督检查的人员一起，多次到持证企业开展调研，一起参与证后评估，十分“接地气”地推进立法工作。目前，经过多次更改，海南省排污许可的地方条例已经形成初稿。

　　另外，在全国排污许可证管理信息平台的基础上，海南省细化了申请表单、优化了副本表单、整合各现有环境管理工作系统，开发适合改革需要的排污许可证管理工作平台，并与国家平台对接，实现满足本省需要的审批、数据分析及日常管理功能，同时打通排污许可证管理工作平台与其他环境管理系统的衔接与融合。

　　“排污许可制度真正‘立’起来的标志，就是申请、核发、执行、监管所有环节全部打通。”海南省生态环境厅有关负责人说，“那个时候固定污染源的管理制度将是一个有机整体，环境管理效能将得到大幅度的提高。”